Fédéralisme organique — Et si la France respirait autrement ?

La France ne manque pas de monde pour présider quelque chose : un maire, un président d’intercommunalité, un président de département, un président de région, des préfets, des agences, des syndicats mixtes et des comités pour coordonner les comités.

Au 1er janvier 2025, on comptait encore 34 875 communes, 1 254 intercommunalités à fiscalité propre et 8 322 syndicats intercommunaux — avant même d’ajouter les départements, les régions et les services de l’État. Le problème n’est pas que toutes ces structures seraient inutiles. Le problème commence lorsqu’elles possèdent chacune un morceau de la décision, du financement ou de la responsabilité.

Sur le papier, le pouvoir est partout.

Dans la vraie vie, quand quelque chose déconne, plus personne ne sait vraiment qui décide, qui paie et qui répond. On appelle ça la décentralisation. Parfois, cela ressemble surtout à un centre qui s’est fabriqué plusieurs bras sans lâcher le cerveau.

Un système n’est pas décentralisé parce qu’il possède plusieurs étages. Un mille-feuille reste servi depuis la même cuisine.

Je ne cherche pas ici la doctrine parfaite. Je voudrais tenter une expérience : regarder des formes politiques qui ont existé, comprendre ce qu’elles faisaient circuler, voir ce qui a fonctionné et ce qui a merdé, puis demander ce qu’un fédéralisme français pourrait encore vouloir dire aujourd’hui.

Pas un retour aux duchés avec péage tous les trente kilomètres. Pas davantage de présidents de machin. Un pays dans lequel le centre n’est plus obligé de tout savoir, parce que le terrain a réellement le droit d’agir.

Le centre : une force et un point de rupture

Un centre est utile. Il peut fixer une direction, défendre un territoire, garantir des droits communs, arbitrer un conflit et réunir rapidement des moyens lorsqu’une crise dépasse les capacités locales.

Mais plus il absorbe de décisions, plus il devient aussi un point de fragilité.

Une erreur locale peut être corrigée localement. Une erreur nationale, transformée en circulaire, en formulaire et en obligation uniforme, peut être reproduite partout avec la satisfaction du travail bien tamponné.

Les crises rendent ce défaut encore plus visible. Pendant le Covid, une consigne nationale pouvait descendre partout à la même vitesse tandis que les retours du terrain, les exceptions et les contradictions remontaient beaucoup moins bien. Je ne refais pas ici le bilan sanitaire : je parle de l’architecture. Lorsqu’échouer dans les clous expose moins que réussir en sortant du protocole, le garde-fou devient suspect et le bouffon qui pose la question commence à déranger. C’est précisément le problème que j’explore dans Le Bouffon et le Héros.

Le problème n’est donc pas simplement trop d’État ou pas assez d’État. Le problème est la circulation :

• où l’information apparaît-elle ?
• qui peut agir dessus ?
• qui supporte les conséquences ?
• qui peut corriger ?
• et combien d’étages faut-il traverser avant que quelqu’un ose répondre ?

Le fédéralisme m’intéresse comme une architecture de résistance aux erreurs. Il ne supprime pas le centre. Il évite que le centre devienne à la fois le cerveau, les poumons, les jambes et le type qui remplit le Cerfa quand tout le reste est déjà mort.

Proudhon : l’autorité et la liberté ne disparaîtront pas

Je suis revenu à Proudhon parce qu’il ne me demande pas de choisir entre deux histoires à la mord-moi-le-nœud pour herbivores : l’autorité serait toujours méchante, ou l’ordre descendrait nécessairement d’en haut.

Dans Du principe fédératif, il pose l’Autorité et la Liberté comme deux forces irréductibles. Elles se combattent, se limitent et ont besoin l’une de l’autre. Supprimer complètement l’une rend l’autre absurde.

Ça ressemble furieusement à un Vibrapole politique.

La fédération n’est pas, chez lui, une permission gentiment accordée par le sommet. Les unités politiques existent d’abord ; elles confient ensuite au pouvoir fédéral des tâches précises. Si ce pouvoir finit par embrasser toute l’activité et toute l’initiative, les membres ne sont plus des associés : ils redeviennent des préfectures.

Ce renversement change tout. On ne demande plus :

« Qu’est-ce que Paris pourrait abandonner aux territoires ? »

On demande :

« Quelles missions les territoires doivent-ils réellement mettre en commun ? »

Un petit catalogue des choses qui ont essayé

L’Histoire ne fournit pas un modèle à recopier. Elle fournit mieux : des expériences pleines de bricolages, de réussites, de coercition, de génie et de grosses limites.

Pour chaque escale, je garde quatre questions : quel problème fallait-il résoudre ? Comment l’information circulait-elle ? Qu’est-ce qui fonctionnait ? Et pourquoi cela a-t-il fini par se gripper ?

Charlemagne : faire remonter le réel sans lâcher le royaume

L’empire carolingien était trop vaste pour être administré depuis un seul bureau — même avec une très belle plume.

Charlemagne régularise donc l’usage des missi dominici. Généralement envoyés par deux, un religieux et un laïc, ils parcourent des circonscriptions pour faire connaître les décisions, contrôler les comtes, recevoir les plaintes et rendre la justice.

Ce ne sont pas des représentants du terrain. Ce sont bien les yeux et les oreilles du pouvoir central. Mais leur mobilité révèle un mécanisme essentiel : un centre aveugle compense son ignorance par toujours plus de règles ; un centre relié au terrain peut distinguer, arbitrer et corriger.

L’avantage est évident : des envoyés mobiles, extérieurs aux fidélités du comte, peuvent entendre une plainte que le pouvoir local aurait intérêt à étouffer. La limite l’est tout autant : ils connaissent moins bien le terrain, dépendent de la cour qui les mandate et ne sont indépendants ni du centre ni de ses priorités. Même sous Charlemagne, il est difficile de trouver des inspecteurs impartiaux. Après sa mort, les intérêts locaux capturent davantage le système. L’outil chargé de surveiller les puissants peut finir par être peuplé par les mêmes puissants.

Ce que j’en garde : aucun fédéralisme ne tient sans retour d’information indépendant. Mais celui qui contrôle le contrôleur finit souvent par contrôler le récit.

Le Japon des Tokugawa : l’autonomie sous surveillance

Après les longues guerres de l’époque Sengoku, le Japon avait aussi un besoin très concret de paix et de cohérence. Le sankin-kōtai obligeait les daimyōs à résider régulièrement à Edo tandis que leurs familles y demeuraient. Le but n’était pas une douce respiration organique : il s’agissait d’abord de contrôler des seigneurs territoriaux largement autonomes, de les éloigner de leurs bases et d’épuiser une partie de leurs ressources dans les déplacements et la représentation.

En même temps, les domaines conservaient une administration locale importante. Les routes, les cortèges et les séjours à Edo ont accéléré les échanges, les transports et la circulation culturelle.

Le système mélange donc autonomie réelle et contrainte centrale. C’est précisément pour cela qu’il m’intéresse. Il montre qu’un ordre peut laisser administrer localement tout en installant un verrou politique au-dessus.

Ce que j’en garde : la cohérence n’exige pas que le centre administre chaque détail. Mais une autonomie qui dépend du bon vouloir ou de la peur du sommet n’est jamais tout à fait une liberté.

Le Yam mongol : gouverner, c’est d’abord recevoir l’information

L’Empire mongol devait relier des tribus, des peuples, des langues et des territoires gigantesques. Tout unifier dans le détail aurait été impossible. Il ne tenait donc pas seulement par les chevaux et la violence. Son réseau de relais, le Yam ou örtöö, fournissait aux messagers des montures fraîches, des vivres et des abris.

Ce système nerveux reliait des distances gigantesques. Il permettait au pouvoir de transmettre des ordres, mais aussi de recevoir plus vite des nouvelles du terrain.

Le Yam n’est pas du fédéralisme. C’est une infrastructure impériale. Pourtant, il rappelle une chose que nos organisations oublient volontiers : ajouter des décideurs ne sert à rien si l’information arrive déjà morte, filtrée ou maquillée.

Ce que j’en garde : avant de distribuer le pouvoir, il faut construire les chemins par lesquels le réel peut circuler.

La Hanse : coopérer sans attendre une capitale

La Hanse est l’exemple le plus proche de l’intuition fédérale. Des villes et des marchands confrontés à la piraterie, aux péages et aux discriminations commerciales organisent des accords d’entraide. Le traité entre Lübeck et Hambourg de 1241 prévoit déjà le partage de certains frais de protection.

Le réseau s’étend ensuite. Des villes autonomes partagent des privilèges, des règles commerciales, des comptoirs et parfois des objectifs politiques ou militaires. Elles se réunissent sans former un État unitaire dirigé quotidiennement depuis une capitale.

Mais la Hanse n’est pas un paradis horizontal. Les intérêts divergent, les assemblées sont irrégulières et certaines villes dominent davantage que d’autres. L’horizontalité parfaite est encore une histoire pour herbivores : dès que des groupes n’ont ni la même taille, ni les mêmes compétences, ni les mêmes ressources, des asymétries apparaissent. La vraie question n’est pas de les nier jusqu’à fabriquer une police de l’égalité. C’est de savoir si la puissance reste limitée, contestable et utile au réseau.

L’évolution des routes commerciales comme la montée des États territoriaux finissent également par affaiblir la Hanse.

Ce que j’en garde : on peut produire du droit, de la sécurité et de la puissance par coopération. Mais un réseau incapable d’adapter ses règles et ses routes finit lui aussi par vivre de son ancien prestige.

Napoléon III : un détour, pas une preuve fédéraliste

Napoléon III n’était pas fédéraliste. Son régime reste centralisé, particulièrement à ses débuts.

Il m’intéresse pour une autre raison, développée dans le texte précédent : le centre peut donner une impulsion sans fabriquer lui-même chaque rail, chaque banque, chaque usine et chaque magasin. L’État définit des cadres, concède, finance parfois et mobilise ; les entreprises, les investisseurs, les ingénieurs et les territoires réalisent une partie du mouvement.

Ce n’est pas la décentralisation du pouvoir. C’est déjà la différence entre un État stratège et un État qui prétend devenir toute la société.

La leçon rejoint le fédéralisme sans se confondre avec lui : donner une direction n’oblige pas à tenir chaque outil.

La France : beaucoup d’étages, peu de prises

La France n’est évidemment plus administrée comme en 1793. Les lois de décentralisation ont donné de vraies compétences aux collectivités. Mais notre organisation empile encore communes, intercommunalités, départements, régions et services déconcentrés de l’État. Certaines compétences sont exclusives, d’autres partagées, transférées ou exercées par convention.

Ce système peut permettre des coopérations utiles. Il peut également rendre la responsabilité illisible. Paris est d’ailleurs un joli cas d’école : la collectivité cumule les fonctions de commune, de département et d’établissement public territorial. Son budget dépasse 12 milliards d’euros et son endettement se compte en milliards. On peut approuver ou combattre ses choix ; encore faut-il pouvoir les lire, les attribuer et agir avant l’élection suivante.

Paris : compter les agents ou mesurer le privilège ?

La Ville comptait 52 984 agents fin 2024. Le chiffre est énorme, mais il ne suffit pas à prouver une bureaucratie inutile : plus de 11 000 travaillent dans les affaires scolaires, plus de 7 400 dans la propreté et plus de 7 100 dans la petite enfance. Mettre l’éboueur, l’agent de crèche et le conseiller politique dans le même sac ne nous apprendrait rien.

Le symptôme devient plus net lorsqu’on regarde l’étage du pouvoir. La chambre régionale des comptes relève 353 collaborateurs de cabinet : 145 auprès de la maire et de ses adjoints, 208 dans les mairies d’arrondissement. Si Paris suivait les plafonds ordinaires des autres collectivités, ces nombres seraient respectivement limités à 45 et à moins de 90. À titre de comparaison, tous les cabinets ministériels réunis comptaient 482 collaborateurs.

Voilà un privilège mesurable : pas seulement beaucoup de personnes qui rendent un service, mais un statut particulier qui permet au pouvoir politique d’épaissir son propre entourage. Le mille-feuille nourrit aussi ceux qui expliquent pourquoi il faut garder le mille-feuille.

Lorsqu’un projet échoue, chacun possède une moitié de compétence, un quart du budget et une excellente raison d’expliquer que le blocage se trouve à l’étage voisin.

Ce n’est pas seulement une question de coût. C’est une aliénation politique : plus personne ne sait où placer sa voix, sa colère ou son initiative.

Une France réellement fédérale ne consisterait donc pas à ajouter une nouvelle couche baptisée « territoire autonome ». Elle demanderait de répondre clairement à trois questions :

1. Qui décide ?
2. Qui paie ?
3. Qui répond du résultat ?

Si je devais essayer : quatre leviers pour une France fédérale

Je ne rédige pas une Constitution entre deux parties de Hearthstone. Je cherche des leviers assez nets pour que l’expérience mentale ressemble à quelque chose.

1. Des compétences peu nombreuses et réellement attribuées

Le centre conserverait ce qui exige une continuité commune : défense, diplomatie, grands droits, justice supérieure, infrastructures stratégiques et coordination des crises dépassant un territoire.

Le reste devrait suivre un principe simple : décider au niveau le plus proche capable d’agir efficacement.

Une compétence transférée devrait l’être avec ses ressources, ses marges réglementaires et une responsabilité publique identifiable. Sinon, ce n’est pas de l’autonomie. C’est une mission confiée avec Paris assis sur le frein à main.

2. Le RIC comme frein de secours

Le référendum d’initiative citoyenne m’intéresse parce qu’une démocratie qui ne permet de choisir que ses surveillants tous les cinq ans finit par ressembler à une farce bien décorée.

À chaque niveau, les citoyens devraient pouvoir proposer un texte, suspendre une décision importante et, dans un cadre précis, provoquer la remise en jeu d’un mandat. Localement, ce serait aussi une prise sur le réel : examiner un grand projet, demander les comptes d’une dépense, empêcher qu’un maire ou un président de machin transforme cinq années de mandat en chèque en blanc.

Mais le RIC n’est pas une fontaine à sagesse. Une population peut voter sous le coup de la peur, d’une campagne mensongère ou d’un intérêt immédiat. Une démocratie plus directe réclame donc davantage d’éducation politique : non pas quinze diplômes pour avoir le droit de parler, mais des budgets lisibles, plusieurs sources, du temps de contradiction et la capacité de relier une décision à ses conséquences. Sans cela, on remplace le spectacle électoral par un bouton rouge à portée de tout le monde.

Il faut aussi des seuils sérieux et une procédure qui empêche de transformer chaque colère du mardi en nouvelle Constitution le vendredi.

Le RIC ne remplace pas les institutions. Il rappelle simplement aux institutions qu’elles peuvent être rappelées.

3. Recréer des élites sans recréer une caste

Le mot élite est devenu suspect, parfois avec de bonnes raisons. Pourtant, aucune société complexe ne fonctionne sans personnes mieux formées dans certains domaines, capables de décider, de transmettre et de porter une responsabilité.

Une vraie élite ne se définit pas seulement par un concours, un diplôme ou la proximité d’un cabinet. Elle se reconnaît à quatre choses : compétence, expérience du terrain, résultat et responsabilité.

Elle doit pouvoir être contredite, évaluée et remplacée. Sinon, la compétence devient un costume et l’élite une rente.

Le fédéralisme permettrait justement de faire émerger plusieurs lieux d’expertise et d’expérimentation, plutôt qu’une seule noblesse administrative parlant le même dialecte entre Paris et Bruxelles.

4. Arrêter de demander à l’État de jouer tous les instruments

Une société possède davantage de leviers que son gouvernement : communes, entreprises, familles, associations, métiers, syndicats, coopératives, écoles, chercheurs, citoyens et réseaux informels.

L’État n’a pas toujours besoin de remplacer ces forces. Il peut garantir le terrain, empêcher les captures, rendre l’information visible et laisser différentes solutions être essayées.

Elinor Ostrom ne propose pas une jolie abstraction horizontale. Elle observe des gens qui doivent partager une ressource concrète — de l’eau, une forêt, un système d’irrigation — sans pouvoir attendre qu’un ministère comprenne chaque canal depuis son bureau.

Les organisations qui durent savent généralement qui utilise la ressource et où elle commence ; elles fabriquent des règles adaptées au lieu ; les personnes concernées participent à ces règles ; des contrôleurs leur rendent des comptes ; les sanctions montent progressivement ; les conflits peuvent être traités sans trois ans de tribunal. Et lorsque le problème change d’échelle, ces groupes locaux s’emboîtent dans des niveaux plus larges.

Ce n’est donc ni « chacun fait ce qu’il veut », ni « l’État sait tout ». Plusieurs centres de décision peuvent coopérer, se surveiller et apprendre les uns des autres. Le niveau supérieur garantit et relie sans confisquer tout le geste.

Le fédéralisme serait l’architecture. La convergence des leviers serait le mouvement : faire jouer ensemble les forces utiles sans exiger qu’elles portent toutes le même uniforme.

Cette seconde idée mérite son propre article. Sinon Singapour, la Suède, l’éducation, les banques et les médias vont encore débarquer ici avec leurs valises.

La Suisse : le voisin qu’on regarde bizarrement

On cherche parfois des exemples à l’autre bout du monde alors qu’un pays fédéral se trouve juste à côté.

La Suisse partage réellement les compétences entre Confédération, cantons et communes. Les règles peuvent différer d’un canton à l’autre, les gouvernements cantonaux sont élus directement et les citoyens disposent d’initiatives et de référendums aux niveaux fédéral, cantonal et communal. La Confédération s’est également imposée un frein à l’endettement : sur la durée du cycle économique, les dépenses ordinaires doivent suivre les recettes corrigées de la conjoncture, avec une exception pour les crises puis une obligation de compensation.

Ce n’est pas le paradis en culotte de peau. La Suisse connaît ses propres conflits, ses dépenses augmentent et son système n’est pas transposable en appuyant sur Ctrl+C. En 2024, 27 % de sa population était étrangère : ce n’est donc pas un petit village fermé. Mais ce chiffre ne signifie pas davantage « n’importe quelle immigration ». Les ressortissants de l’Union européenne et de l’AELE bénéficient de la libre circulation ; pour les pays tiers, les admissions sont contingentées, réservées en principe aux travailleurs qualifiés et soumises à une priorité accordée au marché du travail suisse et européen. C’est une politique d’ouverture économique, mais avec des portes, des serrures et quelqu’un qui regarde qui entre.

Devenir suisse est également plus exigeant que simplement habiter sur place quelques années. La naturalisation ordinaire réclame au moins dix ans de résidence, un permis d’établissement, une intégration reconnue et peut ajouter des exigences cantonales ou communales. Même le chômage repose sur une logique assez nette de droits et de contreparties : les recherches d’emploi doivent être justifiées chaque mois et des efforts insuffisants peuvent suspendre les indemnités. La France connaît elle aussi des obligations et des sanctions ; la différence intéressante tient surtout à la cohérence et à l’acceptation de la responsabilité. Chez nous, demander ce que chacun fait de l’aide reçue suffit souvent à déclencher une bataille morale avant même qu’on ait examiné le mécanisme.

La Suisse montre ainsi qu’on peut combiner une vraie autonomie territoriale, des prises démocratiques régulières et une règle budgétaire qui ne consiste pas à laisser l’addition au suivant. Ses élèves obtenaient aussi en 2022 des résultats PISA nettement supérieurs à ceux de la France en mathématiques.

Le bon exemple n’est pas un totem. C’est une machine qu’on ouvre pour regarder quelles pièces tournent ensemble.

La monnaie : une limite qu’on ne peut pas faire semblant d’oublier

Une autonomie politique sans ressources propres reste une autonomie en carton.

La monnaie, la fiscalité et la dette touchent donc directement au fédéralisme. Mais elles constituent un chantier entier.

La France choisit encore largement ses recettes et ses dépenses publiques, mais elle ne dirige plus seule la politique monétaire de la monnaie dans laquelle elle s’endette : celle-ci relève de la Banque centrale européenne et de l’Eurosystème. On peut défendre cette architecture ou la combattre ; il faut au moins nommer correctement la tension.

Sortir de l’Union européenne ou imprimer de nouveau des francs ne réglerait cependant pas le fond par enchantement. Le Royaume-Uni avait conservé la livre et sa politique monétaire avant même le Brexit ; cela ne l’empêche pas d’afficher une dette publique proche de la taille de son économie. La souveraineté monétaire donne un outil. Elle ne fournit ni discipline, ni production, ni sagesse avec le mode d’emploi.

Bitcoin m’intéresse ici moins comme placement que comme objet politique. Personne ne peut décider un matin d’augmenter arbitrairement son émission : la création de nouveaux bitcoins ralentit selon une règle connue, jusqu’à une quantité maximale programmée. Cela ne rend pas Bitcoin miraculeux, stable ni démocratique par nature. Cela montre qu’une monnaie peut intégrer dans son architecture une méfiance radicale envers le centre.

Les monnaies locales, les cryptomonnaies et les systèmes de compensation territoriaux peuvent devenir des laboratoires. Mais ils ne remplaceront pas par magie la production, la confiance, les infrastructures ou la souveraineté. Une monnaie n’est jamais le morceau entier. Elle donne seulement le rythme auquel certaines choses deviennent possibles.

Le fédéralisme peut également très bien merder

Décentraliser ne rend pas les humains soudainement intelligents et vertueux.

Un pouvoir local peut devenir un petit fief. Une région riche peut vouloir conserver ses avantages. Des services peuvent être dupliqués. Les droits peuvent varier au point de devenir injustes. Les responsables peuvent se renvoyer la balle avec encore plus d’élégance qu’avant.

Un fédéralisme vivant demande donc :

• un socle commun de droits ;
• une solidarité entre territoires qui ne détruise pas leur responsabilité ;
• des budgets lisibles ;
• des mécanismes de contrôle indépendants ;
• la possibilité d’expérimenter ;
• l’obligation de comparer les résultats ;
• et un centre capable d’intervenir lorsque le problème dépasse réellement l’échelle locale.

Il demande surtout que l’argent public redevienne de l’argent dont quelqu’un répond. Pas la pendaison au premier rond-point — même si la colère donne parfois envie de ressortir le mobilier révolutionnaire — mais des comptes vraiment accessibles, la révocation, l’inéligibilité et, lorsqu’une faute est établie, des conséquences administratives, financières ou judiciaires. Dépenser l’argent des autres sans risque personnel est une magnifique école d’irresponsabilité.

Le but n’est pas de remplacer le monocadre jacobin par un monocadre fédéraliste.

Le centre peut étouffer le terrain. Le terrain peut aussi pourrir tout seul.

La question reste celle de la tension juste : assez de centre pour garantir et relier ; assez de périphérie pour voir, essayer et corriger.

Conclusion — Rouvrir les fenêtres ne suffit pas

La France ne manque pas seulement d’oxygène. Elle manque de prises.

Nous avons multiplié les structures sans toujours rendre le pouvoir plus proche. Nous avons professionnalisé la politique jusqu’à faire parfois de la représentation un métier qui se protège lui-même. Nous attendons du sommet qu’il résolve des problèmes qu’il ne peut déjà plus correctement observer.

Le fédéralisme ne promet pas un pays sans conflit, sans inégalité ni imbécile local. Il propose quelque chose de plus modeste et de plus robuste : que toutes les erreurs ne deviennent pas automatiquement nationales, que les réussites puissent circuler, et que celui qui décide ne puisse pas toujours disparaître derrière l’étage supérieur.

Charlemagne cherchait des yeux. Les Mongols construisaient des relais. Les Tokugawa tenaient ensemble autonomie et contrôle. Les villes hanséatiques coopéraient sans attendre qu’une capitale leur dessine chaque route.

Nous n’avons pas à les imiter. Nous pouvons nous rappeler ce qu’ils savaient déjà :

Un pays ne tient pas parce que tout remonte au centre. Il tient parce que l’information, la responsabilité et l’initiative trouvent encore un chemin.

Alors oui, gardons un centre.

Mais rendons-lui enfin son vrai travail : protéger la musique commune sans arracher les instruments des mains de ceux qui la jouent.

Cordes voisines

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Sources et points d’appui